Os impactos do ajuste fiscal na Educação

Às vésperas do recesso parlamentar de 2024, o Governo Federal conseguiu aprovar a PEC do Ajuste Fiscal (54/2024), que estabelece limites de gastos para o governo nos próximos anos. O texto aprovado afeta significativamente a Educação – e poderia afetar ainda mais, não fossem os protestos durante a tramitação da PEC. A principal alteração tem a ver com a destinação dos recursos do Fundo de Manutenção da Educação Básica (Fundeb), que agora poderá destinar parte de seus recursos exclusivamente para a Educação Integral. 

O que é o Fundeb

O Fundeb é o principal mecanismo de financiamento da educação básica pública brasileira, e é uma contribuição obrigatória de municípios, estados e União. Sua versão atual foi aprovada e constitucionalizada em 2020, após cinco anos de tramitação e debate. 

O Fundo custeia principalmente o pagamento das profissionais do setor e a infraestrutura das escolas e demais recursos que assegurem a qualidade da educação. A grande alteração aprovada em 2020 foi o aumento gradual da complementação da União. Isto é, do repasse de recursos do Governo Federal para os estados e municípios, que possuem menor capacidade de arrecadação de impostos. A estimativa é que em 2025 essa complementação seja de cerca de 56 bilhões de reais. 

Com mais recursos (ou “maior complementação”) da União, aumentou-se o montante a ser investido na educação básica, bem como seu potencial de corrigir desigualdades. Isso porque o ente com mais recursos (a União) passa a contribuir mais do que os que têm menos (estados e municípios), com base em diferentes mecanismos para essa complementação, inclusive um que considera as desigualdades educacionais, o VAAR. 

O que mudou? 

No fim de 2024, o governo federal apresentou ao Congresso uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para contenção de gastos obrigatórios, conhecida como a PEC do Ajuste Fiscal. Essa PEC faz parte das medidas de austeridade fiscal da gestão, que incluem o Arcabouço Fiscal. Aprovada em 2024, as alterações já estão em vigor. 

A Educação foi incluída nesse pacote com a flexibilização no uso de recursos do Fundeb: em 2025, até 10% da complementação da União poderá ser usada para o fomento à manutenção de matrículas em tempo integral. Isso significa que o governo federal vai poder usar recursos do Fundeb, que é uma despesa obrigatória em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), para investir em educação integral – ao invés de prever recursos específicos para um programa próprio da modalidade. A proposta original apresentada pelo governo propunha o dobro: que até 20% dos recursos da complementação pudessem ser destinados para a Educação Integral, uma economia que o governo estimou em quase 5 bilhões de reais. 

A vice-presidenta da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), Nalu Farenzena, explica que o valor que a União vai acrescentar ao Fundeb não muda, mas sim as regras de como ele pode ser utilizado. “O valor da complementação não diminui, mas é como se fosse criado mais um mecanismo, uma modalidade de complementação, além das que já temos (VAAF, VAAT e VAAR). É uma autorização para usar o dinheiro de outra maneira, e nesse sentido altera as regras do Fundeb”, explica. 

A versão aprovada também amenizou a flexibilização ao determinar que o limite de 10% vale internamente para cada mecanismo de complementação. Ou seja: não é possível tirar de um único mecanismo (dos 3 existentes) todo o valor que se deseja remanejar para a educação integral. Seria uma forma de assegurar que nenhum dos três critérios possa ser particularmente desidratado. 

A proposta do Executivo foi alvo de severas críticas de várias vozes e entidades da Educação, como a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e a Fineduca, que divulgaram notas contrárias à proposta do Executivo. 

A Campanha chamou o texto aprovado de “vitória parcial” por conseguir reduzir a flexibilização de 20 para 10% da complementação da União – e por conseguir conter uma outra emenda surgida durante a tramitação: a permissão de estados e municípios usarem recursos do Fundeb para alimentação escolar, o que não está previsto nas regras do fundo. “A importante vitória impediu um precedente terrível de colocar o Pnae para disputar recursos da Educação”, diz a nota da entidade, que afirma que a mudança aprovada já é suficiente para enfraquecer a capacidade do Fundeb de reduzir desigualdades. 

O que essa mudança significa? 

Com as alterações sofridas na tramitação, a nova regra não vai economizar tanto como o Executivo pretendia inicialmente, mas ainda terá impactos no financiamento da educação básica. Nalu Farenzena, vice-presidenta da Fineduca, explica que, na prática, um recurso da casa de 6 bilhões de reais será retirado da Educação. “A decisão foi manter o programa de escola em tempo integral, mas deixando de alocar recursos específicos e sim usando o do Fundeb, o que é criar uma quarta modalidade de complementação cujos critérios não foram acordados nos 5 anos em que a proposta do Fundeb foi debatida no Congresso”. 

A preocupação em relação à nova regra é potencializada porque o novo Fundeb ainda está em fase de implementação. Segundo o que foi aprovado em 2020, o aumento da complementação de recursos da União cresceria gradualmente até 2026, quando chegaria a 23%. Ou seja: as regras já foram alteradas antes mesmo do Fundo estar plenamente implementado. “Nós batalhamos muito pelo aumento da contribuição do governo federal para estados e municípios, por mais recursos e não por menos. E aí essa medida anularia praticamente todo o percentual conquistado na aprovação do Fundeb”, critica Cleo Manhas, assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), que enfatiza a gravidade da proposta original de flexibilizar até 20% da complementação. Ela destaca que mesmo com o aumento gradual de recursos, o Fundeb vem operando num limite em relação ao montante necessário para a educação de qualidade, o que seria “apostar na precarização”. 

O Professor de Direito e Políticas Educacionais da Universidade Federal do ABC (UFABC), Salomão Ximenes, na época da apresentação da proposta ao Congresso, enfatizou que “por mais meritório que possa ser o dito programa [de Educação Integral], não elimina o fato de que estarão desviando 20% [depois 10%] do Fundeb em plena etapa de consolidação, (…) sem avaliação de resultados e de impacto, sem dialogar com Estados e Municípios que sairão prejudicados e impondo um improvável retrocesso no financiamento da educação pública em relação ao conquistado durante o governo Bolsonaro”, disse. 

Como a fala de Salomão indica – e movimentos sociais e entidades da Educação concordam -, o problema não é assegurar recursos para a educação integral e sim a manobra para que isso seja feito via Fundeb e não com programas próprios para este fim. A nota técnica da Fineduca lembra que o Fundeb já tem mecanismos que valorizam a educação integral, como os fatores de ponderação, que ainda poderiam ser aprimorados se fosse esse o objetivo. A assessora política do INESC, Cleo Manhas, reforça ainda que mesmo o ganho para educação integral é extremamente limitado se o resto da educação básica continua subfinanciada. “Não adianta dar uma poupança para estudantes [com o programa Pé de Meia] e não melhorar a escola que estão obrigados a estudar e que continua sem condições, com docentes em contratos temporários. Não adianta dizer que vai cumprir a educação em tempo integral dessa maneira tão precarizada. Educação em tempo integral exige escolas com muito mais infraestrutura, não é apenas colocar uma placa, é preciso ter uma escola atraente, com várias atividades, e não é isso que vemos”. 

Cleo critica ainda a falta de estudos sobre os impactos de uma alteração desse porte: “Como estados e municípios vão fazer uma política de educação em tempo integral se não foi feito nenhum estudo de impacto? A proposição não veio acompanhada dos cálculos, da descrição dos objetivos e indicadores afetados, por exemplo, bem como de medidas de compensação para esse corte”. Por isso, entidades como a Fineduca têm afirmado que as novas regras do Fundeb alteram o papel do fundo de combater as desigualdades educacionais. Em nota, a Associação afirma que “o MEC contribui com o corte de gastos demandado pelo mercado financeiro, a pretexto da estabilidade fiscal do país, mas às custas da redução do potencial equalizador do Fundeb”. 

Na mesma linha, a CNTE destacou que o texto aprovado pode comprometer a manutenção e investimentos das políticas em andamento, especialmente o pagamento da folha de pessoal da educação na esfera municipal – cerca de 70% do montante do Fundeb é destinado à valorização de profissionais da Educação. Já a Undime ressaltou que a alteração pode reduzir a autonomia dos entes federados, uma vez que parte da complementação poderá ficar “carimbada” para um uso específico, e que essa imposição desconsidera as especificidades dos municípios. 

Por fim, há ainda dois pontos que preocupam sobre os impactos do ajuste fiscal na Educação: que a nova regra possa de alguma maneira descaracterizar o Fundeb; e a falta de tempo e diálogo com a sociedade em sua proposição. Para Nalu Farenzena, vice-presidenta da Fineduca, a nova redação do Fundeb pode descaracterizar os critérios de redistribuição do Fundeb, pactuados ao longo de anos de debate público. “A questão que se coloca aqui é o precedente que foi aberto, da exigência de que os recursos do Fundeb devam ser direcionados para isto ou aquilo. Durante o processo de tramitação de 2015 a 2020, uma das emendas aprovadas dizia que uma parte dos recursos deve ser aplicada na educação infantil – o que foi, portanto, uma prioridade amplamente discutida. Fora a grande prioridade do Fundeb, que é aplicar 70% dos recursos em remuneração de profissionais. Então colocar agora mais uma prioridade e sem discussão é uma interferência, inclusive sobre a autonomia dos entes federativos, e um precedente”, alerta Nalu. “A sociedade brasileira não teve a oportunidade de discutir essa prioridade nem em que termos ela se daria”. 

Nalu reconhece vários movimentos positivos no financiamento educacional desde o início da atual gestão de Lula, mas pondera suas limitações frente a um cenário mais generalizado de austeridade fiscal com fortes impactos em áreas sociais. “O Brasil não está aproveitando a oportunidade de levar adiante a discussão da implementação do Custo Aluno-Qualidade de educação básica. Isto é, de passarmos a realizar o planejamento da área da educação pensando nos recursos que são necessários para assegurar educação de qualidade, o que levaria inclusive ao cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação. Como realizar todas as metas se não aumentamos o nível do recurso?”, questiona. 

A assessora política do INESC, Cleo Manhas, também é enfática sobre os efeitos das políticas de austeridade na educação e no enfrentamento de desigualdades: “Saúde e educação têm grandes orçamentos, mas dado o tamanho do público-alvo é fácil de ver que é um orçamento muito incipiente. E dessa forma podemos chegar em um ponto inviável para políticas sociais, especialmente porque temos ainda um passivo a ser resolvido que vem desde a pandemia. O arcabouço fiscal está caminhando para uma política recessiva tanto quanto o Teto de Gastos, e com o agravante de que um governo de centro-esquerda é muito mais cobrado do que governos de direita”, pondera. “ O Ministério da Fazenda devia ser um Ministério “meio” e não um Ministério “fim”, mas a economia virou um fim. Estamos reféns desse discurso econômico”.