Prorrogar a vigência do Plano Nacional de Educação pode enfraquecer suas metas e estratégias

O atual Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela lei 13.005, de 2014, completa 10 anos de vigência com cerca de 90% de descumprimento de seus dispositivos, 13% em retrocesso e 30% com lacuna de dados segundo o último balanço da Campanha Nacional Pelo Direito à Educação. Sob a justificativa de não haver vácuo até a aprovação do novo plano, ele pode ter sua vigência prorrogada, o que abriria um sério precedente de descumprimento de políticas públicas e pode enfraquecer suas metas e estratégias. Outra preocupação se refere aos prejuízos com relação à articulação federativa, já que estados e municípios devem elaborar seus planos seguindo as diretrizes nacionais.  

O projeto de lei 5.665/2023 de autoria da senadora Professora Dorinha Seabra (União/TO), foi votado e aprovado em maio pelo Senado e enviado à Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, presidida pelo bolsonarista Nikolas Ferreira (PL-MG). Originalmente, o projeto de lei previa a prorrogação da vigência do atual PNE até 2028, mas o texto acabou mudando após negociação política, incorporando emenda do senador Cid Gomes (PSB-CE) que limita a extensão até dezembro de 2025. A argumentação da autora do PL é que a prorrogação do PNE permite manter o foco na direção anteriormente traçada até que o novo plano – cuja tramitação está atrasada – entre em vigor. Outro argumento corrente é que o novo texto precisa ser discutido com calma, sem estar pressionado pelo fim da vigência da atual lei. 

Heleno Araújo, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) e presidente do Fórum Nacional de Educação (FNE), critica a falta de diálogo com a sociedade na tramitação deste PL, dizendo que não houve estímulo nem de Dorinha e nem do relator (senador Espiridião Amin, do Progressistas-SC) de convocar debates sobre a matéria. “Oficializamos nosso posicionamento contrário e aproveitamos uma sessão sobre Ensino Médio para entregar essa posição por escrito para ela”, diz.  

Segundo a Agência Senado, o Poder Executivo comprometeu-se, por meio do Ministério da Educação (MEC), a trabalhar pela rápida análise da matéria na Câmara. O MEC foi perguntado pela Ação Educativa sobre esse projeto e como se posiciona frente à prorrogação, mas não respondeu até o fechamento da matéria.

Em que passo está o novo PNE? 

A lei do atual PNE completa 10 anos, e portanto termina sua vigência, no dia 25 de junho de 2024. De acordo com a legislação, o Poder Executivo deveria ter enviado um novo texto para análise do Congresso no nono ano de vigência do PNE, o que não ocorreu. Nenhum texto foi enviado até o momento. 

A etapa nacional da CONAE foi realizada em janeiro de 2024, precedida das etapas municipais, regionais e estaduais em 2023. O texto base que saiu da CONAE foi validado pelo Fórum Nacional de Educação (FNE), que o entregou ao MEC em março. Depois disso, não houve movimentação pública sobre a matéria. 
No entanto, segundo uma matéria do Estadão publicada em junho de 2024, o MEC enviou minuta aos ministérios da Fazenda e do Planejamento e aguarda aval para encaminhar à Casa Civil. Só depois deve ser encaminhado ao Congresso para iniciar sua análise e tramitação.

A matéria do Estadão também revelou problemas graves no texto do novo Plano: ele não aborda questões sobre a população LGBTQIA+, e a pauta da “Diversidade” é trabalhada em termos vagos – o oposto do que foi deliberado na CONAE por estudantes, profissionais da educação, entidades e movimentos sociais do campo educacional.

À primeira vista, pode fazer sentido prorrogar a lei 13.005/2014 para assegurar que o novo Plano seja discutido da forma adequada. No entanto, como afirma Salomão Ximenes, Professor de Direito e Políticas Educacionais da Universidade Federal do ABC (UFABC) e coordenador do Observatório Regional de Políticas Educacionais do ABC, esse objetivo poderia ser alcançado de outras formas, sem necessidade da extensão do prazo.

“O final da vigência da lei do PNE e o final da validade do PNE são coisas diferentes. As metas e estratégias não perdem a validade do ponto de vista jurídico do direito à educação. Um parecer técnico de órgãos como Advocacia Geral da União, MEC, Conselho Nacional de Educação ou Tribunal de Contas da União poderia resolver isso do ponto de vista formal. É que parece que essa não é a opção política, que não há interesse no fortalecimento do peso jurídico das metas do PNE”, diz. 

Salomão reforça que contraditório seria se, passados 10 anos, as metas – um esforço de planejamento que mobiliza diversos órgãos de controle – parassem de valer e os municípios estivessem autorizados a, por exemplo, diminuir números de matrículas ao invés de aumentar. Como resumiu ele em artigo publicado em parceria com Lucas Junqueira Carneiro, “a premissa de uma lacuna jurídica com o final da vigência decenal do PNE é um equívoco”. 

A prorrogação inclusive fere a Constituição Federal, uma vez que o artigo 214 diz explicitamente que o plano nacional de educação deve ter caráter decenal. E esse é um dos motivos pelos quais o PL 5665/23, se aprovado, pode acabar enfraquecendo – e não fortalecendo – a mais importante política educacional brasileira. “O caráter decenal foi inscrito na Constituição justamente pensando na necessidade de um parâmetro fixo para pensar a médio e longo prazo”, destaca o professor da UFABC. Para Heleno Araújo, do FNE, a prorrogação é também uma ideia “delicada e inconveniente” e que gera uma acomodação na obrigação dos poderes Executivo e Legislativo de encaminharem um novo plano. 

Prorrogar a atual lei do PNE, ainda que “só” por um ano, também pode abrir um precedente para outras prorrogações. Ou seja, pode fazer com que os prazos percam sua força. “Nada impede que o prazo 2025 seja prorrogado de novo. Ao abrir esse precedente, ele passa a ser uma possibilidade sempre que um gestor público perceber que o plano não vai ser cumprido”, explica o professor Salomão Ximenes. 

E se o Plano de Educação não foi cumprido ou se o processo de elaboração de seu substituto também não foi feito no prazo adequado, significa que gestores e parlamentares falharam com suas obrigações. E aí entram – ou deveriam entrar – os órgãos de fiscalização  e controle para responsabilizá-los pelo descumprimento de uma política pública constitucionalizada. Mas a prorrogação, ao ampliar esses prazos, também pode afetar esse aspecto. Em artigo publicado no Conjur, a procuradora do Ministério Público de Contas de São Paulo, Élida Graziane, diz que a prorrogação da vigência do PNE equivale a uma  “anistia estratégica” e que “adia o debate do PNE 2024-2034, sem abrir qualquer responsabilização pelo diagnóstico de fracasso do plano educacional vigente”. Nessa mesma linha, Heleno Araújo também cobra os órgãos de monitoramento do PNE. “Temos 4 relatórios [do Inep] prontos, o quinto está prestes a sair. Mas não podemos ficar só no diagnóstico do não cumprimento. Qual o redimensionamento de políticas e as medidas que serão tomadas a partir do diagnóstico?”, questiona. 

Além de todos esses fatores, a prorrogação do Plano Nacional de Educação pode ter efeitos desastrosos para estados e municípios. Tanto porque abre o precedente para a prorrogação nos outros níveis – e essas prorrogações não têm salvaguarda constitucional -, quanto porque impacta a elaboração dos planos estaduais, distrital e municipais, em geral construídos após o nacional para que suas metas e estratégias estejam em consonância com o PNE. É o que Salomão Ximenes chamou de “descoordenação federativa”. “Os planos estaduais e municipais também serão prorrogados? Se não, qual será o efeito? O atual sistema já é muito falho em termos de coordenação, e em vez de enfrentar o problema daríamos vários passos atrás ao criar temporalidades diferentes no processo”. 

Mas o Brasil ficaria sem um PNE vigente?

Segundo explica Salomão Ximenes, coordenador do Observatório Regional de Políticas Educacionais do ABC, ainda que a vigência da lei 13.005/14 termine, o Brasil não entraria em um vácuo legislativo. Isto é, as metas e estratégias pactuadas não desaparecem e deixam de valer no dia 26 de junho de 2024. Na verdade, ficam ainda mais urgentes. “O PNE estabelece um padrão para estabelecimento do direito à educação. Passados 10 anos, esse padrão é obrigatório, e quem não cumpriu está indo contra essa norma”, resume ele. Por isso, na avaliação das pessoas ouvidas na reportagem o efeito prático da aprovação do PL 5665/23 seria normalizar uma situação gravíssima de descumprimento dos prazos estabelecidos. “É uma banalização do processo de planejamento vinculante, cujo efeito é muito desproporcional à preocupação levantada”, complementa Salomão. 

O Fórum Nacional de Educação também se pronunciou nesse sentido. Em nota pública contrária à prorrogação, o órgão defende que o projeto de lei tem “potencial de desorganizar o planejamento comum articulado no país”, tanto por ferir a periodicidade prevista na Constituição como por interferir no alinhamento com estados e municípios. 

A procuradora do MP-SP Élida Graziane também é categórica ao dizer que “todas as propostas de prorrogação da vigência da Lei 13.005/2014 em tramitação no Congresso Nacional tendem a perdoar o descumprimento das metas e estratégias do PNE em curso”, contextualizando que “como tem sido muito fácil ignorar e descumprir os comandos do PNE 2014-2024, nunca foi necessário alterá-lo. Pelo mesmo motivo, agora tende a ser igualmente fácil prorrogá-lo nominalmente”.  

Participação e gestão democrática

Um outro argumento contrário à prorrogação da lei do atual PNE destaca os esforços já realizados no sentido da construção do novo Plano. Por exemplo, o Grupo de Trabalho do Novo PNE (GTPNE) do MEC, que buscou analisar os problemas da educação nacional como subsídio ao Projeto de Lei para o PNE 2024-2034. Mas, principalmente, os esforços e recursos mobilizados para a realização de debates, audiências e a CONAE. Nesse contexto, vale destacar a Conferência Livre “Gênero nos Planos já!”, realizada em outubro de 2023 pela Ação Educativa que contou com jovens estudantes da região metropolitana de São Paulo e do interior debatendo a importância de garantir equidade de gênero e raça no Plano Nacional de Educação.

Esses esforços já resultaram num documento final – entregue pelo FNE ao Ministério da Educação e sob análise do Executivo. Para Salomão Ximenes, a prorrogação colocaria em risco todo o processo participativo da CONAE 2024. “Especificamente porque a depender do prazo e da mudança de conjuntura, esse ciclo pode perder relevância e sentido. E tudo isso pode ser transportado para os níveis estaduais e municipais”, diz. 

A nota do Fórum Nacional de Educação também toca nesse ponto, ressaltando que o projeto de lei 5665/23 não considera as deliberações dos processos participativos e que “se mostra inoportuno e macula o processo participativo e dialogado em curso que, ademais, está protegido pela Lei, que consagra conferências e instâncias de monitoramento e avaliação do PNE com legítimos papéis propositivos em relação à Política Nacional de Educação”. 

O coordenador do FNE, Heleno Araújo, ressalta justamente o respeito ao esforço que envolveu mais de 4 mil municípios. “Política educacional tem que ser feita com participação e colaboração da sociedade. Por isso a CONAE cumpriu seu papel e entregou seu produto final”, diz. Para Heleno, é estratégico debater fortemente não apenas o novo PNE mas também o financiamento adequado para de fato implementar e cumprir o PNE. “Já aprendemos que lei do PNE sem financiamento adequado não adianta, então temos que enfrentar esse debate de forma séria e manter a pressão sobre as ausências de políticas e leis que prejudicaram o atual plano, como lei do Sistema Nacional de Educação e do Custo Aluno-Qualidade”, diz. 

O professor Sérgio Stocco, do Centro de Estudos Educação e Sociedade (CEDES) e do FNE, vai ainda mais além, ressaltando os efeitos do controle social e gestão democrática – contemplados no atual PNE através da meta 19 –  ainda insuficientes. Em seminário na Ação Educativa sobre os 10 anos do PNE, ele reforçou: “Seria fundamental que essa meta tivesse sido implementada como está disposto, mas o caminho da gestão democrática não foi assentado para gerar o processo de mobilização social que exatamente geraria uma disposição da sociedade para cumprir as outras 19 metas”. Ele elenca os bloqueios e restrições à formação de conselhos escolares, grêmios estudantis e outros processos no sentido de assegurar a autonomia da escola. “Sem isso não conseguiremos a base social necessária para fazer o que tem que fazer. Só haverá formação política permanente com a autonomia das escolas”.