Frequentemente descumprida, lei de cotas ainda não conseguiu incorporar docentes negros em número adequado nas universidades federais

A Lei de Cotas (Lei 12.990/2014), que estabeleceu a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos da administração pública federal a pessoas negras, ficou uma década em vigor, mas com efetividade quase nula. Isso porque as universidades e outros órgãos federais adotaram inúmeras estratégias para burlá-la. Como resultado, milhares de pessoas negras tiveram negado seu acesso ao funcionalismo público, com prejuízo financeiro estimado em mais de 3 bilhões de reais. Estes são dados levantados em 2024 pelo Observatório Opará, grupo de pesquisa e extensão vinculado à Universidade Federal do Vale do São Francisco (Univasf), que desenvolve pesquisas, discussões e advocacy sobre políticas públicas e relações étnico-raciais. 

O Opará classificou o cenário de implementação da lei de cotas como de “fracasso programado”. “Desde 2020 professores da UNIVASF já olhavam para as ações afirmativas nos concursos públicos, atentando para a ineficácia da norma vigente. A própria universidade não tinha contratado nenhum docente negro por ação afirmativa, mesmo com a lei em vigor há 6 anos. Em 2023 sentimos a necessidade de criar um observatório, pois o que acontecia no país era um escândalo e a política não tinha monitoramento e avaliação adequadas”, conta a professora Ana Luisa Araújo, atual coordenadora do Opará. 

Segundo o relatório “A implementação da Lei nº 12.990/2014: um cenário devastador de fraudes”, o direito de cada 10 pessoas negras contempladas com as cotas raciais veio acompanhado da “negação” desse direito para outras 1.990. Ou seja, de cada mil vagas ofertadas que deveriam, pela lei de 2014, ter sido preenchidas por pessoas negras, só 5 de fato o foram. O Opará analisou 10 mil editais para 46.300 vagas em 61 instituições, sendo 56 instituições da educação (Universidades e demais instituições federais de ensino).

“Não em uma ou duas instituições, mas em todos os concursos analisados encontramos mecanismos de burla que impedem pessoas negras de ter acesso pleno às vagas reservadas, o que nos permite constatar que é um projeto. Um projeto de racismo institucional reproduzido largamente”, resume Ana Luisa. 

Como a lei de cotas raciais foi descumprida

Na década em que a Lei 12.990/2014 esteve vigente (foi substituída no último mês de junho), o Opará atestou seis mecanismos principais de burla – tanto da lei de cotas raciais quanto da reserva de vagas para pessoas com deficiência (PCDs), instituída pela Lei 8.112/1990. Ou seja, seis estratégias utilizadas para que as reservas não fossem efetivadas. São elas a não publicidade da norma (ou seja, não deixar essa obrigatoriedade explícita) e cinco tipos de fracionamento de vagas. Por exemplo: ao invés de uma universidade abrir um único edital, abre vários pequenos concursos em um curto período de tempo (em diferentes campi ou departamentos). Assim, os concursos menores podem não ter vagas reservadas por conta do número total de vagas ofertadas. “A contratação não é como professor/a de uma especialidade ou campus, e sim como docente de uma Universidade”, diz a professora Ana Luisa Araújo, do Opará, sobre os fracionamentos. 

Segundo a Lei 12.990/2014, seriam necessárias ao menos três vagas para que uma delas fosse reservada a pessoas negras, mas quase dois terços dos editais analisados na pesquisa do Opará foram abertos com apenas uma vaga, e outros 10% com duas. Assim, quase 75% dos editais analisados foram elaborados com número de vagas insuficiente para a implementação da Lei nº 12.990/2014.

Outro ponto de destaque no estudo “A Mão invisível do racismo institucional e a sabotagem da Lei de Cotas Raciais (Lei nº12.990/2014)”

é o que os autores chamam de “fracionamento de elegíveis”. Esse método de burla consiste em escolher quais vagas serão reservadas, seja por sorteio ou outros métodos discricionários – e o sorteio tornou-se prática naturalizada nas universidades brasileiras. Esses métodos, como reforçam as pesquisadoras e pesquisadores, significam reduzir a integralidade do direito de pessoas negras, trazendo um fator aleatório (sorte) para o concurso. 

Como a coordenadora do Opará explica, o sorteio (e outros métodos discricionários)  é irregular pois todos os candidatos devem poder concorrer via ação afirmativa, e não apenas os que vão pleitear a vaga sorteada. Não havendo inscritos ou aprovados na vaga sorteada para as cotas, é comum que elas acabem retornando para a ampla concorrência. Assim, aquelas vagas são “perdidas”, enquanto candidatas/os a outras vagas não tiveram acesso ao direito. 

“Não é plausível que em 11 anos ainda tenhamos editais publicados sem assegurar os direitos das pessoas negras. As evidências da ineficácia estão colocadas, e por isso dizemos que as instituições que continuam reproduzindo seus editais nesses moldes estão ativamente buscando a ineficácia desta norma”, reforça Ana Luisa. 

Reserva de vagas e reparação

A lei é largamente descumprida, mas a reserva de vagas é uma demanda do movimento negro. “Precisamos de reparação, precisamos reverter essa lógica excludente e ocupar o que é nosso por direito. A Universidade pertence ao povo, e o estado [de São Paulo] tem 40% de pessoas negras. Temos o direito a estar aqui e nessas posições”, diz o professor Celso Oliveira, docente da Universidade de São Paulo (USP) e membro do Coletivo de Docentes Negras e Negros da universidade. Celso é um dos professores na luta pelo aprimoramento das ações afirmativas e da reserva de vagas na USP – já que a universidade, sendo estadual, não está coberta pelas Leis de Cotas do funcionalismo federal. O Coletivo e a Defensoria Pública do Estado de São Paulo – que movem ação contra a USP pelo cumprimento de ações afirmativas raciais – sustentam que já existe arcabouço jurídico suficiente na legislação brasileira que justifique a adoção ampla e efetiva da reserva de vagas em todos os âmbitos. O principal exemplo seria a Convenção Interamericana contra o Racismo, promulgada no Brasil em 2022 como Emenda Constitucional. 

O professor da USP cita também a urgência de reparação dos acessos negados à população negra. E já há, de fato, universidades brasileiras pensando ou implementando concursos específicos focados nesse mecanismo, como a Universidade Federal de Pelotas (UFPel), a Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB) e a Univasf. Esta última aprovou, junto ao Conselho Universitário, a reparação de vagas para pessoas negras e PCDs com a ideia de incorporar em concursos futuros todas as vagas que deveriam ter sido preenchidas por estes grupos, mas que não o foram porque a Universidade não implementava a lei adequadamente. Ou seja, além de seguir aplicando a Lei de Cotas, fará um “esforço extra” para que a população negra ocupe vagas que já deveriam ter sido preenchidas. 

Desafios da inclusão real 

A Universidade Federal de Goiânia (UFG) criou uma Secretaria de Inclusão em 2022 para avançar na implementação da Lei de Cotas. Como relata a professora Luciana de Oliveira Dias, antropóloga, docente e Secretária de Inclusão da Universidade, ainda há muito a ser feito, mas a universidade já avançou e começa a ver algumas mudanças no cotidiano. “Os reflexos no corpo docente são insuficientes se considerarmos o quadro geral brasileiro, mas há uma diversificação mínima do quadro de profissionais, que têm feito diferença discreta e estética na universidade. O saber está mais pluridiverso, e essa diversidade está diretamente relacionada à adoção de políticas afirmativas”, completa Luciana, que menciona também a presença de 30 línguas indígenas na universidade por um programa de ação afirmativa via educação intercultural. “As instituições precisam reconhecer que o racismo opera na sociedade e assumir sua responsabilidade social na implementação de ações afirmativas e também na criação de procedimentos internos para sua efetivação”, diz. 

Mas como a própria docente afirma, os casos de racismo cotidianos seguem acontecendo na universidade, e as e os profissionais incorporados ao quadro da Universidade seguem sendo questionados de diversas maneiras. “Ser a primeira, e falo por experiência própria, tem uma grande carga de responsabilidade, porque somos inspiração mas também vitrine, sofrendo ataques de todos os lados. Um erro mínimo ganha dimensão escalonada e o erro é rapidamente relacionado ao pertencimento racial. São vários processos que provocam adoecimento nas poucas pessoas negras da universidade”. 

A antropóloga, que chefia a Secretaria de Inclusão da UFG, diz também que outras nuances permanecem nos processos de ingresso de docentes e que, portanto, a luta continua. “Há ainda muitos concursos com resultados judicializados. E percebemos que as bancas são muito afetadas por subjetividades que acabam interferindo, por isso é importante assegurar a presença de docentes negros também nesses espaços, fora a obrigatoriedade da banca de heteroidentificação”. 

Essas agendas também são defendidas por Ana Luisa Araújo, do Opará. O observatório recomenda ainda a divulgação de espelhos de provas escritas e didáticas para assegurar a transparência e o monitoramento dos concursos e da Lei de Cotas, além de composições diversas nas bancas examinadoras e de prestações de contas por parte das instituições federais e do Ministério da Educação.  

Lei atualizada, brechas que persistem

A Lei 12.990/2014 foi revogada no último mês de junho, sendo substituída pela Lei 15.142/2025. A nova legislação em vigor aumenta a reserva de vagas para cotas de 20% para 30% e expande o rol de elegíveis: pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas. A distribuição dos 30% deve ser: 25% para pessoas pretas ou pardas, 3% para indígenas e 2% para quilombolas. A revisão e aprimoramento da lei de 2014 com uma década de vigência já eram previstos, mas a lei aprimorada não ficou pronta no Congresso no prazo ideal, fazendo com que a legislação de 2014 ficasse um ano a mais em vigor. 

Para organizações que monitoram o cumprimento de ações afirmativas, o novo texto é um marco importante mas, embora traga avanços, permanecem os desafios de efetivação. “A Lei 15.142 de 2025 de fato representa um saldo positivo, com resultados dos aprendizados da lei anterior. A ampliação para 30% e a inclusão de indígenas e quilombolas são conquistas históricas. Mas é preciso considerar que existe um desafio além da norma, na efetividade. Sem fiscalização, se os mecanismos não forem robustos do ponto de vista do controle de fraude, do esvaziamento da legislação, e da aplicação dessa política pública, corremos o sério risco de ver a lei reduzida a uma simples promessa”, resume Amarilis Costa, da Rede Liberdade, articulação que atua juridicamente em casos de violação de direitos e liberdades individuais.

Amarilis destaca positivamente as cláusulas de alternância e proporcionalidade – que dispõem que a nomeação de candidatas e candidatos deve procurar ser alternada (entre ampla concorrência e acesso via lei de cotas) e seguir as proporções gerais do concurso. Para a advogada, essas cláusulas “rompem com a lógica de confinamento dos cotistas, que cria uma espécie de posições marginais”, e, se respeitadas, permitem maiores chances de ascensão funcional dos novos servidores. Outro ponto positivo é a inclusão de indígenas e quilombolas como grupos beneficiários. “Esta inclusão faz com que possamos pensar dinâmicas sociais para a composição do serviço público que de fato sejam mais representativas e que tenham um olhar de justiça racial”, diz.

A coordenadora do Observatório Opará, Ana Luisa Araújo, concorda que a legislação traz avanços, mas ainda enxerga fragilidades no novo texto. “Para assegurar a reserva de uma vaga por essa lei, um edital só precisa abrir duas vagas. Mas essa reserva exclui as pessoas com deficiência. Para contemplá-los também, são necessárias 5 vagas no total. Além disso, a lei não resolve os desafios que já foram identificados como levando à inefetividade da norma anterior”, avalia.

Ana Luisa se refere principalmente ao mecanismo de sorteio das vagas, que segue sendo possível após a regulamentação da nova lei, através da Instrução Normativa 261 (IN261), elaborada pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos em parceria com os ministérios da Igualdade Racial e dos Povos Indígenas. “Incluir um critério aleatório como a sorte é uma forma de esvaziar uma política de ação afirmativa, de desmontá-la silenciosamente e com o aval do Poder Executivo”. A Rede Sustentabilidade entrou com uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no Supremo em relação a isso.

A sociedade civil e os movimentos negros seguem e seguirão atentos para assegurar a efetividade da nova política e denunciar eventuais descumprimentos. Como resume a advogada Amarilis Costa, “a lei é uma conquista, mas a efetividade e a aplicação são o destino final de toda essa atuação”. “Seu efeito está intrinsecamente condicionado a suas dinâmicas de aplicação, e sociedade civil, movimentos negros, indígenas, quilombolas e as universidades, junto dos órgãos de controle, fizeram um trabalho muito importante para a construção dessa revisão e vão se manter vigilantes. Até porque trata-se de uma matéria de reparação histórica. É uma vitória real, mas ainda não concluída”.